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El Código Europeo de Ética de la Policía. Razones y directrices para el cambio

El Código Europeo de Ética de la Policía. Razones y directrices
para el cambio

BJÖRNJANSON

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Consejo de Europa
Secretario del Comité de Expertos sobre ética policial
y problemas en relación con la policía

1. INTRODUCCIÓN

En primer lugar, permítanme agradecer a los organizadores su invita-
ción a participar en este Congreso. Hace muchos años que tengo el placer
de trabajar junto con el señor Amadeu Recasens i Brunet, director de la
Escuela de Policía de Cataluña, y les puedo asegurar que ha contribuido
en gran medida a las actividades en relación con la policía que ha llevado a
cabo el Consejo de Europa, tanto en el ámbito jurídico como en el de los
derechos humanos, ya sea en Estrasburgo o en toda Europa. Este
Congreso es otra de sus iniciativas para profundizar en el debate sobre la
policía en los Estados democráticos modernos, en concreto en cuanto al
equilibrio entre las fuerzas de policía y los derechos y las libertades funda-
mentales de los individuos.
Es un gran honor presentar la Recomendación del Consejo de Europa
del Código Europeo de Ética de la Policía, adoptado por el Consejo de
Ministros el 19 de septiembre de 2001. Yo mismo tuve el placer de ocupar
la Secretaría del Comité de Expertos encargado del borrador del Código.
El Comité se estableció en 1998, inició su labor en diciembre del mismo
año y estaba integrado por funcionarios de diversos países europeos, en
representación de todas las regiones de Europa, procedentes de ministe-
rios de Interior y de Justicia, la policía, la fiscalía y el poder judicial. Su pre-
sidente era un comisario de policía danés (Karsten Petersen) y diversas
organizaciones, como la Comisión Europea, la Interpol y la AEPC, que par-
ticiparon en calidad de observadores. Además, el Comité contaba con el
asesoramiento de dos expertos científicos (uno de los cuales era el señor
Amadeu Recasens), que trabajaron en equipo aconsejando y guiando al
Comité. Estos expertos fueron seleccionados por el Consejo de Europa
por su reconocida experiencia en ética policial. Una vez que el Comité
cumplió su labor de elaboración del borrador del Código, se envió el texto
a la Asamblea Parlamentaria y a todos los sindicatos de policía europeos
presentes como observadores en el Consejo de Europa para obtener su
opinión. El borrador del Código también se debatió (y se aprobó) en una
reunión de alto nivel entre los ministros europeos de Interior y se ha ido
preparando progresivamente antes de adoptarlo.
Desde sus inicios, el Consejo de Europa ha tenido siempre los asuntos
relacionados con la policía entre sus prioridades. En efecto, la función de
la policía en relación con la protección de los valores fundamentales del
Consejo de Europa (democracia pluralista, Estado de Derecho y derechos
humanos) es tan importante que el propio Consejo ofrece una plataforma
natural para el debate europeo sobre el papel de la policía en una socie-
dad democrática. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha estableci-
do una jurisprudencia considerable en materia de policía y el Comité
Europeo para la Prevención de la Tortura de las Penas o Tratos Inhumanos
o Degradantes (CPT) ha desarrollado una serie de principios rectores refe-
ridos a la policía. Algunos departamentos del Consejo de Europa han tra-
tado, en cierta medida, diversas cuestiones relacionadas con la policía.
Los cambios que ha habido desde 1989 en la Europa Central y del
Este han hecho que el Consejo de Europa intensificara de manera signifi-
cativa sus actividades en relación con la policía. Dentro del marco de pro-
gramas destinados a apoyar la reforma jurídica, así como a la reforma de
la Administración pública, donde se incluye la policía, se han desarrollado
un gran número de actividades (seminarios, sesiones de formación y difu-
sión de la experiencia jurídica) con temas como el papel de la policía en
una sociedad democrática, la ética de la policía, o la policía y el Estado
de Derecho.
En este contexto de reforma policial se hizo más evidente la necesidad
de un marco normativo paneuropeo para la policía. En consecuencia, el
Consejo de Ministros estableció el Comité de Expertos sobre ética de la
policía y problemas en relación con la policía (PC-PO) bajo la autoridad del
Comité Europeo para los Problemas de la Delincuencia (CDPC).
El Consejo de Ministros, el máximo órgano de decisión del Consejo de
Europa, adoptó por unanimidad el Código Europeo de Ética de la Policía el
19 de septiembre de 2001. Antes de describir el Código con más detalle,
quisiera destacar que es más que un código deontológico tradicional. El
objetivo global consistía en crear un instrumento que sirviera como marco
general para la policía y su función en una democracia, su lugar en el siste-
ma de justicia penal, sus objetivos y su funcionamiento. El resultado es un
texto que proporciona los principios de una policía ética. Algunos de estos
principios pertenecen al ámbito legislativo, algunos tendrían cabida en un
código deontológico nacional y otros pretenden servir como guía en la for-
mación de la policía. En conjunto, el Código y la exposición de motivos
que lo acompaña constituyen un documento completo que resume los
objetivos y el papel de la policía en los Estados democráticos modenos
gobernados según el Estado de Derecho.
El contenido del Código comprende los siguientes ámbitos:
a) Objetivos de la policía
b) Bases jurídicas de la policía
c) La policía y el sistema de justicia penal
d) Organización de las estructuras de la policía
e) Cualificaciones, reclutamiento y fidelización del personal de la policía
f) Formación del personal de policía
g) Derechos del personal de policía
h) Principios rectores relativos a la intervención de la policía:
—principios generales
—situaciones específicas
i) Responsabilidad y control de la policía
j) Investigación y cooperación internacional
El Código es aplicable a las fuerzas policiales públicas tradicionales.
Los cuerpos de policía especiales, como la policía de seguridad y la policía
militar, así como los servicios de policía privados, quedan excluidos del
ámbito del Código, cuyo objetivo se dirige a las funciones habituales de la
policía de seguridad ciudadana.

 

2. PRINCIPIOSBÁSICOS

 

—Promoción del Estado de Derecho
—Papel fundamental de la policía en el sistema judicial penal
—Policía cercana al ciudadano
—La policía como proveedora de servicios públicos
Los principios básicos descritos se exponen en el preámbulo del
Código, que hace referencia al objetivo del Consejo de Europa de promo-
ver el Estado de Derecho. El preámbulo también reconoce a la policía
como una parte del sistema judicial penal, además de la fiscalía, la judica-
tura y el sistema penitenciari o de libertad condicional. El Código se basa
en la creencia de que la policía debe estar en estrecho contacto con el ciu-
dadano y debe dar servicio al ciudadano en lugar de ser una mera fuerza
de aplicación de la ley.

3. OBJETIVOSDELAPOLICÍA

 

—Mantener la tranquilidad pública y la ley y el orden
—Proteger y respetar los derechos y las libertades fundamentales del
Convenio Europeo de Derechos Humanos
—Prevenir y combatir la delincuencia
—Descubrir delitos
—Ofrecer funciones de asistencia y servicio al ciudadano
El Código reconoce los objetivos tradicionales de la policía en todas
las sociedades (garantía de la ley y el orden, prevención de la delincuencia
y descubrimiento de los delitos), a los que se suman las funciones de asis-
tencia y servicio y una disposición general de respeto de los derechos fun-
damentales (los derechos humanos). Estos últimos se consideran esencia-
les en una sociedad de Estado de Derecho.

 

4. BASESJURÍDICASDELAPOLICÍAENELESTADODEDERECHO

 

—La policía es un cuerpo público establecido por la ley.
—Las operaciones siempre se deben llevar a cabo de acuerdo con la
legislación nacional y las normas internacionales.
—El ciudadano debe tener acceso a la legislación, que debe ser clara
y precisa.
—El personal de la policía debe estar sujeto a la misma legislación
que los ciudadanos ordinarios.
Estos son los principios del concepto de Estado de Derecho, que se
fundamenta en gran medida en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos y su jurisprudencia. Además, las autoridades públicas no pue-
den evadirse de su responsabilidad última sobre la policía. Además de la
legislación nacional, la policía tiene que respetar las normas internaciona-
les aceptadas por el país. La exigencia de una legislación clara y precisa
tiene como finalidad que la actuación policial sea previsible desde el punto
de vista del ciudadano.

5. LAPOLICÍAYELSISTEMADEJUSTICIAPENAL

—Tiene que haber una separación clara entre el papel de la policía y
el de la fiscalía, la judicatura y el sistema penitenciario.
—La policía tiene que respetar la independencia y la imparcialidad de
los jueces.
—La policía no debe ejercer funciones judiciales o las debe tener limi-
tadas.
Björn Janson
—Es preciso asegurar la cooperación entre la policía y la fiscalía, así
como la información a las instituciones.
—La policía debe respetar el papel de los abogados defensores y
prestarles asistencia.
—La policía no puede sustituir al personal penitenciario.
La policía se considera una parte importante del sistema de justicia
penal. No obstante, es preciso que exista una separación clara entre el
papel de la policía y el de los otros actores del sistema de justicia penal. La
policía sólo debe ejercer funciones judiciales limitadas, en caso de que sea
necesario, y se podrán impugnar sus decisiones ante un tribunal. Las tare-
as policiales y correctivas son asuntos totalmente diferentes y conviene
que la policía ordinaria no trabaje en las prisiones, excepto en situaciones
de emergencia.

6. ORGANIZACIÓNDELASESTRUCTURASDELAPOLICÍA

6.1Generalidades que deben cumplir los servicios de policía
—Ganarse el respeto del ciudadano como garantes de la ley.
—Ejercer sus funciones bajo la responsabilidad de las autoridades
civiles.
—Poder ser reconocidos fácilmente.
—Disponer de independencia operativa ante otros cuerpos del
Estado.
—El personal debe ser responsable individualmente de sus acciones.
—La cadena de mando debe definirse claramente.
—Fomentar unas buenas relaciones entre la policía y el ciudadano.
—Estar preparados para dar información objetiva sobre sus activida-
des (a los ciudadanos y a los medios de comunicación).
—Asegurar la integridad de la plantilla y el respeto al Convenio
Europeo de Derechos Humanos.
—Prevenir y combatir la corrupción en todos los niveles de la organi-
zación de la policía.
La organización de la policía ha de fomentar unas buenas relaciones
entre la policía y el ciudadano. Con esta finalidad, el Código propone que
la organización de la policía esté tan abierta a la sociedad como pueda.
Los servicios de policía que trabajan en la sociedad civil deben estar
sometidos en última instancia a un mando civil. Ello no excluye que países
con más de una organización de policía mantengan el tipo policial de la
gendarmería o los carabineros paralelamente a otras fuerzas policiales. El
Código recomienda una estrecha relación entre la policía y la sociedad en
diversos aspectos, no sólo en la prevención de la delincuencia.
En efecto, el apoyo de la sociedad es crucial para un funcionamiento
policial eficaz en una democracia abierta. Otro de los puntos destacados
es la independencia funcional de la policía en el desarrollo de sus labores
policiales específicas (profesionalidad en lugar de decisiones políticas).
Con frecuencia, las relaciones entre la policía y la ciudadanía se producen
a través de los medios de comunicación. La policía tiene que dar informa-
ción objetiva a los medios de comunicación, sin revelar información confi-
dencial. Es preciso que se establezcan líneas directrices que rijan los con-
tactos con los medios de comunicación de los Estados miembros.

6.2Cualificación, reclutamiento y fidelización del personal
—Reclutamiento del personal en función de sus capacidades, que se
deben adaptar a los objetivos de la policía.
—Capacidad de discernimiento, actitud abierta y habilidades comu-
nicativas.
—Incapacitación en caso de condenas por infracciones graves.
—Criterios de reclutamiento objetivos y no discriminatorios como
reflejo de la sociedad: varones, mujeres, y grupos étnicos minorita-
rios.
El Código establece que el personal de la policía debe ser reclutado
únicamente en función de sus capacidades y de la experiencia personal.
Hay que evitar las designaciones políticas. El personal debe demostrar
tener una actitud abierta, capacidad de discernimiento, madurez y buenas
habilidades comunicativas. La organización de la policía debe reflejar la
sociedad a la que sirve. Sin dar detalles, el Código apoya el reclutamiento
de varones y mujeres de todos los grupos sociales.

7. FORMACIÓNDELPERSONALDELAPOLICÍA

—Debe basarse en los valores fundamentales de una sociedad plura-
lista, el Estado de Derecho y los derechos humanos.
—Debe estar abierta a la sociedad.
—La formación inicial se debe completar con formación continuada.
—Es preciso incluir la preparación en el uso de la fuerza, teniendo en
cuenta los principios de los derechos humanos.
—Ha de integrar la necesidad de combatir el racismo y la xenofobia.
La formación de la policía tiene que basarse en los valores fundamen-
tales de la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los dere-
chos humanos, y también debe tender a preparar personal generalista y no
especialista. La formación, como la organización de la policía, debe que-
dar abierta a la sociedad tanto como pueda.

8. DERECHOSDELPERSONALDELAPOLICÍA

—El personal de la policía debe tener los mismos derechos civiles y
políticos que el resto de los ciudadanos.
—Hay que prever también sus derechos sociales y económicos: organi-
zaciones representativas, remuneración adecuada y cobertura social.
—Las medidas disciplinarias deben estar bajo el control de un órgano
independiente o de un tribunal.
—Las autoridades deben apoyar al personal de la policía sujeto a acu-
saciones poco fundamentadas respecto al cumplimiento de su deber.
Como norma general, los policías deben disfrutar de los mismos dere-
chos civiles y políticos que el resto de ciudadanos. Ello hace referencia al
derecho al voto e incluso a la pertenencia a un partido político (en la mayo-
ría de los países), el derecho de afiliación a un sindicato, a un salario ade-
cuado, etc. El derecho a la huelga de la policía está limitado en la mayoría
de los Estados miembros y el Código no establece ningún criterio en con-
tra de esto.

9. PRINCIPIOSRECTORESDELAACTUACIÓNPOLICIAL

Los principios que deben regir la policía operativa en sus actividades
diarias se basan sobre todo en una ética interna, que se puede dividir en
dos partes:
—principios policiales democráticos
—situaciones específicas: dificultades éticas y de derechos humanos
La primera parte de los principios rectores corresponde a los criterios
generales para la intervención policial basados en la jurisprudencia del
Convenio europeo. La segunda parte, referida a situaciones específicas,
trata los casos en que el equilibrio entre la eficacia de la policía y la protec-
ción de los derechos humanos se hace especialmente difícil. Estas situa-
ciones son la investigación policial y la privación de libertad.

9.1Principios rectores democráticos
—La policía debe respetar el derecho de todos a la vida.
—No debe tolerar ningún acto de tortura ni trato degradante alguno.
—Sólo puede hacer uso de la fuerza cuando sea estrictamente necesa-
rio y para obtener un objetivo legítimo (necesidad y proporcionalidad).
—Debe comprobar la legalidad de las acciones que quiera llevar a cabo.
—Debe ejecutar las órdenes de los superiores, excepto aquellas que
estén claramente en contra de la legalidad.
—La policía debe desarrollar sus funciones de manera justa, de acuer-
docon los principios de imparcialidad y de no discriminación.
—Sólo puede interferir en la vida privada cuando sea estrictamente
necesario.
—El tratamiento de los datos personales debe respetar los principios
internacionales de protección de datos y adaptarse al logro de
objetivos legítimos.
—La policía debe respetar los derechos fundamentales de las perso-
nas: libertad de opinión, de conciencia, de religión, de expresión, y
de reunión.
Esta parte se fundamenta en los principios de minimizar la interferen-
cia policial en la vida privada de las personas y respetar las libertades tanto
como sea posible.

9.2Principios rectores en situaciones específicas
En general, durante la intervención hay que demostrar la condición de
miembro de la policía y su identidad profesional.
Así mismo, el personal debe oponerse a cualquier forma de corrupción
dentro de la policía, informando de ello a los superiores y a los organismos
competentes.
En cuanto al interrogatorio policial:
—debe basarse en una sospecha razonable de infracción;
—debe respetar la presunción de inocencia, el derecho a ser infor-
mado de la acusación y el derecho a preparar la defensa;
—debe ser objetivo y justo, teniendo en cuenta las necesidades
específicas de las personas (niños, miembros de minorías, etc.);
—es necesario garantizar un interrogatorio justo, que el interro-
gado conozca los motivos y hay que conservar un registro del
mismo.
Así mismo, en la investigación policial hay que tener en cuenta:
—las necesidades específicas, la protección y la asistencia de los tes-
tigos;
—el apoyo, la asistencia y la información a las víctimas sin discrimi-
naciones;
—la interpretación a lo largo de la investigación policial.
En relación con la detención y/o privación de libertad:
—Debe limitarse tanto como sea posible y consignar un registro de
las detenciones bajo custodia.
—Hay que informar de las razones de la detención, las acusaciones y
el procedimiento.
—La policía debe velar por la seguridad, la salud, la higiene y la ali-
mentación.
—La persona con privación de libertad debe tener derecho a notifi-
carlo a una tercera persona, a acceder a asistencia legal y a una
revisión médica.
—Hay que separar a las personas detenidas por delitos de las deteni-
das por otros motivos.
Estas normas se basan en los principios del Convenio europeo de
Derechos Humanos, así como en los principios establecidos por el Comité
Europeo para la Prevención de la Tortura.

10. RESPONSABILIDADYCONTROLDELAPOLICÍA

—La policía debe responder delante del Estado, de los ciudadanos y
de sus representantes. Debe estar sujeta a un control externo de
eficiencia.
—El control estatal se debe repartir entre los poderes legislativo, eje-
cutivo y judicial. Hay que apoyar la cooperación internacional en
materia de ética de la policía y derechos humanos.
—Es preciso garantizar procedimientos imparciales para las denun-
cias contra la policía.
—Es necesario fomentar la comunicación y la comprensión mutua
entre el ciudadano y la policía.
—Es preciso apoyar el Código Europeo de Ética de la Policía.
Aunque la policía es un órgano estatal, el Código reconoce que a pesar
de ello no sólo debe ser responsable ante el Estado, sino también ante el
ciudadano. Esto se consigue automáticamente, en buena medida, si la
policía es abierta y transparente en relación con la sociedad. Además del
control del parlamento, el gobierno y la judicatura, el Código propone el
establecimiento de mecanismos de control independientes. También se
recomienda aplicar mecanismos menos formales a fin de estimular la
comunicación entre la policía y la ciudadanía.

11. CONCLUSIÓN

Como se puede observar, el Código ofrece un amplio marco para el
desarrollo de una policía ética. Algunas partes del texto tienen una finali-
dad legislativa, mientras que otras pueden utilizarse como modelos para
códigos de ética de la policía nacional y el conjunto del texto puede ser-
vir como base para la reforma policial y la formación de los cuerpos de
policía.
Con la adopción del Código Europeo de Ética de la Policía, Europa
tiene por primera vez un instrumento policial básico. En muchos Estados
europeos, pero no en todos, algunos de estos principios ya se han implan-
tado en muchos ámbitos. No obstante, en algunos Estados es necesario
llevar a cabo amplias reformas policiales a fin de alcanzar estos niveles.
Por tanto, es necesario promover los principios del Código. También es
evidente que tal vez sean necesarias normas adicionales o más detalladas
en áreas específicas de las actividades policiales. Es necesario, sin embar-
go, que éstas se construyan sobre la base de los principios que se acaban
de describir.
Sabemos que el Código está en fase de implantación en muchos
Estados europeos y que el texto se ha traducido a diversos idiomas, ade-
más de estar disponible en los originales, el inglés y el francés. Aunque se
empezó a trabajar en un código de ética a partir de la necesidad de una
reforma policial en la Europa del Este, existen reformas policiales en curso
tanto en las democracias más jóvenes como en las más experimentadas.
Encuentros como el de este Congreso en la Escuela de Policía de Cataluña
son, sin duda alguna, importantes para la implantación de los principios
del Código.

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